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台湾健检书:和平协议代表什幺?



    书名:台湾健检书

    出版社:玉山社

    出版日期:2016年9月12日

    台湾健检书:和平协议代表什幺?

    和平协议代表什幺?

    马英九从2006年以来,即不断在各种场合提出两岸签订和平协议的议题,且随着他的执政而趋向落实。他虽然在2016年下台,但这个议题不会因此而消失。

    和平协议的基本概念

    就国际法来看,一般和平协议大概分成五个概念:第一个叫和平条约,第二个叫停战协定,第三个叫停火协定,第四个叫非军事区或和平区的划定,第五个叫和平协议。

    和平协议签订的动机,常来自于交战各方的利益跟国际社会成员的共同利益相互有冲突;如果交战各方的利益跟国际社会成员的共通利益没什幺关联,冲突的情况就可能会长期持续。譬如以色列跟哈玛斯冲突时,全世界对此都非常重视,因为它的所在地是中东,而中东过去是国际石油的重要产地之一,这个地区发生冲突可能影响石油的供应,所以就跟国际社会成员的共通利益很接近。可是,在衣索比亚跟厄利垂亚这两个地方,1990年代两国打仗打了10年,除非是专研国际关係的人,不然几乎没人听过这场战争,因为对于国际社会来讲,这场战争的距离比较遥远,而停战压力也相对小很多。

    和平协议是一国政府与国内交战团体缔结的声明

    和平协议,基本上就是为了中止一国政府跟国内的政治实体,或者是国内的几个政治实体的武装冲突。基本上来讲,就是政府与叛乱团体、交战团体缔结的声明,不属于维也纳条约法公约的缔结範围,这个就是和平协议的定义。

    和平协议基本上有三种:

    首先是全面和平协议,譬如说,2006年尼泊尔政府跟国内的游击队签订的和平协议,尼泊尔政府是中央政府,跟国内的叛乱团体签订了和平协议,双方停止武装冲突,选举新国会,组织临时政府,然后解除叛军的武装。

    和平协议签订的时候,通常叛军同意被解除武装的前提是政府停止追诉他们的责任,因为叛乱份子都是抓到就会判死刑,所以和平协议就是「你停火交出武器,政府可以给你大赦或特赦」,而且一定要有国际间的监管,不然万一武器交出去之后又被处死怎幺办?所以,一定要有国际的介入,叛军团体才会同意。通常叛军团体会接受的原因,也都是已经被打得落花流水,打不下去了。而政府会接受,则是因为被叛军打到头痛万分,所以才有签订的情形。如果现在叛军已经处于即将被消灭的态势,政府已经胜利在望,政府可能不会同意签订,就算签订了,条件可能非常差。反过来讲,如果叛军全国归心,胜利在望,马上就要建立新的政权,叛军可能也不见得会同意签订。所以基本上,一定是在双方都要感到战争的痛苦,而且也都有让对方必须接受的这种实力,以及都有必须不得不接受的条件,和平协议才有可能存在。

    其次是部分和平协议,基本上就处理一部分的问题。譬如说,1996年以色列和巴勒斯坦解放组织签署跟水有关的条约,规範武装冲突中水资源的运用。因为从1960年代开始,叙利亚就想要切断约旦河上游的水源,不让以色列使用,以色列就威胁,「不管之前怎样,只要切断水源,就视为战争行为」。叙利亚方面出动工兵跟机具切断水源,以色列就用飞机轰炸。到1996年,双方陆续达成和解,就是说不管冲突状况如何,双方都不以水资源作为武器,因为水不是只有军队在喝,人民也在喝,若用水资源作为武器,恐怕有灭绝种族的恶意存在。

    譬如新加坡与马来西亚,马来西亚供应新加坡用水。但是,马来西亚在每次跟新加坡有外交冲突或是歧见时,并不会用切断水资源作为威胁,因为这是违反国际法的。

    另一个例子是苏丹跟苏丹人民解放阵线,在1995年跟2004年签订了很多协议,后来,南苏丹也在战争结束后宣布独立。这时和平协议是协商前奏,就是和平进程的第一步,以增加双方的对谈,但是武装冲突还没有停止;就是双方先谈一下子,可是武装冲突还在进行。

    目前台湾跟中国之间并没有进行中的武装冲突,跟上面提到的尼泊尔叛军是不一样的。尼泊尔叛军在签订了和平协议之后,可以参与政府的权力分配,保留若干国会席次给他们。但是基本上,台湾不太可能参与中国内部权力的分配,当然,中国在1979年叶剑英的「叶九条」已经讲过了,表示「将来和平统一之后,台湾可以派人参加中央政府,大陆会给台湾留出位置,大陆不派人到台湾」,的确是符合这个国际法原则。不过,国际法对和平协议的保障比较弱。

    台湾和中国若签订和平协议,可能会被定位为中国内战的延续,也就是属于中国的内部事务。台湾面对在中国内战中获胜的中华人民共和国,签订和平协议,可能成为叛乱团体,这是姜皇池教授的见解。

    国际上常见的和平协议通常是各方先停火,再预备谈判。先进行过渡阶段中的谈判,然后达成框架协议,最后整个完成。中国共产党跟中国国民党在1946年1月5日曾签订过一个「国共停战办法」,基本上就是国际法上的和平协议,第一就是规定停战,然后恢复交通,遣送敌人的战俘,双方派遣代表,还要推定国共当事人跟公正人士组成军事考察团,否则不能规範违反协议的一方,而且当时是由马歇尔出面、在美国的斡旋下进行。

    基本上,和平协议在国际间制定时,首先要定性──到底双方的定位是什幺?第二个,就是讨论的事项内容、人员、地点;第三个,通常会导入国际社会其他有监督能力的成员,然后有国内的民主监督机制等等。

    中国签订两岸和平协议的目的是确定一个中国架构

    在台湾,最早提出和平协议的就是马英九,2006年3月21日,马英九─当时是马主席,在哈佛大学演讲时表示「国民党维持现状政策不只是四不一没有,那是陈总统提出来的,还有五个要,其中一个就是要签订和平协议」。然后在2007年10月15日,中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第17次全国代表大会的政治报告之中,把「两岸签署和平协定」写入中国共产党第17次全国代表大会的正式文件,可见双方有一定的默契。2008年10月27日,中国国民党全球资讯网再次提出签订两岸和平协定是马总统竞选期间的政见,然后,2010年3月31日,中共在第七个国防白皮书中提出,应该在一个中国原则基础上,协商正式结束敌对状态,达成和平协议。

    所以基本上,当时台湾跟中国的两个领导人都强调要签订和平协议,但是,我们现在跟中国签订和平协议,到底要解决什幺问题?是解决台湾的定位、一个中国的问题吗?还是要解决敌对状态的问题呢?还是解决误解误判然后带来未来可能冲突的问题?

    所以说,在这个问题意识之下,第一,这个签约的主体,到底是一个国家的中央政府跟交战团体?还是两个交战团体?还是两个特殊关係的国家?还是两个没有国际关係的国家?然后,它到底算不算条约?在国内法的位阶跟效力是什幺?因为台湾不会也没实力以武力破坏和平,所以,中国签订和平协议应该是要确定一个中国的架构。而台湾签订和平协议总不会是要独立,要的是和平的保证,这其实就是马总统讲的「不统、不独、不武」──中国要的是不独,台湾要的是不武;然而,中国为了确定台湾同意一个中国,能在和平协议里让步到什幺程度?签订之后又要如何保证?这是一个很大的问题。

    前面说过,跟和平有关的国际法文件基本上分成好几种,第四种就是我们可能要面临的「和平协议」。对于两岸可能签订的和平协议,到底它的国际法定位是什幺?马政府其实没有很明确的说明。在这里不是说谁一定会卖台,也不是说签订和平协议一定会怎样,而是它的国际法定位到底是什幺?这又是一个问题。中方很清楚地强调,是在「一个中国」原则之下,结束两岸敌对状态,达成和平协议,也就是说,它是要解决国共的内战,而不是涉及国际法意义的条约。

    实际上,现在两岸签订的所有协议,从来没有一个协议中方愿意承认它是属于国际法上的条约,这个是非常清楚的。除了一中原则之外,国际社会还有一个重要程序,就是签订的条约要送交联合国进行存档。因为在一次大战以前,各国常常秘密签订各种条约,经常会出卖其他国家的利益,最后导致冲突甚至战争,所以后来二次大战之后,联合国有一系列的规定,要求各国签条约要送交联合国备查,任何国家都可以去翻阅,确定他国之间的条约有没有损害到本国的利益。所以在李登辉与陈水扁总统时代,台湾经常跟邦交国签订一些条约,譬如说,中华民国与巴拉圭共和国签订农业合作协定,签完了之后,巴拉圭就会把协定送到联合国,让中华民国继续在联合国里存在。当时是花了很多力气在经营这些事,但现在大概就比较没在经营了。这是一个可能要注意的地方。

    中国签订和平协议的定位跟政治目的,主要分为六个部分:

    第一个是前提性,就是说,这个和平协议不能白签,一定要有一定的前提,这个前提就是一个中国的架构。

    第二个是外部性,就是说,利用和平协议的签订,达成其他方面,如周边协议的快速签订,同时,希望让国际间觉得两岸已经走向和平,因此促使各国重新对与台湾的安全协定、安全合作等,做另外的考量,这是它的外部性。

    第三个是工具性,就是利用签订和平协议达成许多目标,譬如发掘台湾内部未来可用的人选,例如大家常听到「五龙治水」、「八爪章鱼」这些概念。透过和平协议的签订,谁反对?谁赞成?谁提出意见?这是一个非常好的观察机会。

    第四个是阶段性,透过和平协议,接下来达成进一步的其他政治上的统合,或者是各方面的合作。

    第五个是策略性,透过这个策略,显示中国是爱好和平的,然后表示中国有意解决目前来讲持续最久的内战状态。另外一方面,还有一个非常重要的策略──1982年,美国跟中国签订了《八一七公报》,美国承诺逐步减少对台的军售,直到完全停止,然后,在品质上,原则上以1982年的性能为準。但这样做的前提是北京方面承诺要以和平方式解决台湾问题,也就是说,中方若用和平方式解决台湾问题,美方就同意减少军售。《八一七公报》签订了之后,美国对台军售开始减少,但是中共在六四事件之后,被美国单方面认为它没有和平解决台海问题的意愿,所以《八一七公报》中对台的军售限制等于撕毁,美国继续对台增加军售。

    今天两岸如果签订和平协议,就等于帮中国落实了《八一七公报》里面的规定,因为这很清楚,代表中方非常有诚意用和平方式解决台湾问题,同时这个和平方式是台湾也接受的,可知它的策略性有多大。

    最后当然就是宣传性──强调和平,谁不赞成和平协议就是破坏和平。目前国际上来讲,和平当然是重要的价值,所以这个也是它的目的之一。

    两岸和平协议的弔诡之处

    目前来讲,国际法上的和平协议跟和平协定,恐怕都很难类比未来可能出现的两岸和平协议,为什幺呢?因为国际法上的和平协议,通常是双方已经打到两败俱伤,军事状态的解除是最重要的,就是先停火再谈和平协议,而这个停火的中间就可以吵很久。

    但是目前两岸之间没有停火问题,因为根本没有火,不但没有战争状态,相反地,以国际关係的定义来讲,是世界上双边关係最融洽的两个政治实体之一。譬如说,就经济上来讲,台湾对于中国的贸易依存度,恐怕大于中国任何一省对于中国整体的贸易依存度。然后,目前来讲,中国基本上是台湾的最大投资国、最大贸易国、最大出超国、最大观光客来源国、最大观光客前往国,这是一个非常清楚的事实,基本上双方没有冲突。所以,在这种双方这幺融洽的情况下,签订一个照理说应该是双方打得剑拔弩张之下所要签订的和平协议,是一个非常奇特的国际法状态。

    所以,如果与中国签订和平协议,台湾可能会成为全世界国际法、国际关係各方面的活教室,做相关研究的人都会到台湾来,研究到底在这块土地上曾经发生过什幺事,回去之后,或许作为各国的借镜,或许作为各国的教训─就是说,「奇怪!他们根本没有打仗,但是却愿意牺牲一些东西去签订那些其他国家为了解除战争状态、冲突状态的和平协议。」

    和平协议的常见内容,第一个是「重新安排国内秩序」,因为通常在交战的状态下,国内的秩序都会受到相当大的冲击,所以一般在国际间的和平协议,都有秩序条款,就是双方都不得攻击对方的占领区,或者是不得再破坏秩序这一类的安排。但是现在,两岸之间很明显的不需要有这种安排。

    然后,选举新国会,因为和平协议既然要让那些叛乱团体放下武器,一定要让它能够参与政府的统治,所以可能有新国会选举,让叛乱团体有一些席次。但是,中国根本没有国会,他们的国会是人民代表大会。有没有台湾的席次?早就有了,在中华人民共和国全国人民代表大会和政治协商会议开会的时候,都有台湾省代表,所以这个恐怕也不适用。而且中国并没有具实质意义的选举,所以说要选举新国会,基本上这个大概也没什幺用。

    第三个是「组织临时政府」,临时政府通常包含了中央政府跟交战团体的人员,用来共同监督各方面的事,但是现在来看,好像也不太存在这种必要性。

    第四个是解除叛军的武装,这个是和平协议非常重要的,因为叛军武装没有解除,很难谈和平,但是,目前谁是叛军?然后,还有安排停火、划定安全区、派遣观察员等等。

    所以,两岸如果签订和平协议,是蛮奇怪的,因为国际上他国签订和平协议的条件,现在都没有在台湾和中国之间发生。为什幺要强调这些事?因为这些跟和平协议内容与贯彻有直接关係。

    签订和平协议对台湾的风险

    签订和平协议,即使条文看来对双方都很公平,但是对台湾来讲,仍然有风险。

    第一,美国就没有再支持台湾军事的必要,因为已经和平了,而且,如果美国再支持台湾,有可能会被认为是破坏和平。也就是说,这个和平协议就算是很公平的,譬如说里面有一个条款,明订任何第三方不得支援任何一方,看起来是公平的─美国不可以支持台湾,也不可以支持中国。可是对中国来讲,美国支不支持并没差,因为它的国土比较大,没有安全威胁,而且它的安全也从来不是靠美国的支持,况且它的军备自给自足的能力也绝对比台湾强。所以这个表面上的公平,其实对台湾却是蛮大的问题。

    第二,谈和平协议一定要谈军事条款,因为军事上的威胁是对和平最大的挑战,也是保障和平的「物质性筹码」。台湾基本上不存在大规模的毁灭性武器,譬如说轰炸机、弹道飞弹、核子武器,这些东西根本都没有,所以没有让中国一定要让步的物质性筹码。和平协议的前提之一,一定要让对方有可能受损,基本上就是你要能威胁我、我要能威胁你,它才愿意去履行这个协议;如果对方根本不会被你所影响,那它单方面毁约,你也拿它没办法。

    譬如说,以色列跟埃及为什幺可以签订协定?因为以色列小,埃及大,可是军事的情况,很明显是非常悬殊的,所以埃及签订这个协定,对埃及来讲,以色列有可能单方面违反,所以以色列用土地作为交换,这可以增加埃及防御的纵深。对以色列基本上是比较吃亏的,因为它要让出一块土地,而且也必须要信任埃及不会再发动进攻,但是以色列为什幺有这种信心?因为它够强,军事上它有把握,之前四战全胜。因此,以色列在军事上有把握,埃及在军事上希望停止战争,所以签订这个和平协定。

    可是今天来讲,台湾跟中国,谁在军事上比较有把握?这个很清楚。谁在安全上比较没有问题?这个也很清楚。

    在1980年代,苏联部署了一种新型的中程核子飞弹威胁西欧,飞弹从苏联发射,大概只需要不到10分钟,就可以打到西欧的每一个国家,欧洲各国觉得威胁非常大,苏联就提出一个条件:「我们苏联跟你们欧洲是友好的,所以你们不用担心飞弹会威胁你,只要美国军队撤出欧洲,苏联跟西欧自然友好,这些飞弹都可以撤除。」所以,当时欧洲很多国家的人民希望美军撤出欧洲,换取苏联飞弹的撤离。

    可是,当时美国方面认为这个危险性太高。美国军队撤离了,飞弹又回来怎幺办?所以,美国不但不愿意撤离,反而增加飞弹的部署,当时在西欧,雷根总统决定部署464枚陆射巡弋飞弹跟108枚潘兴二号飞弹,潘兴二号飞弹从欧洲发射,不到10分钟就可以打中莫斯科。在这种压力之下,苏联同意签订限制中程核子武器的协定,美国那些飞弹花了近百亿美元製造部署,不到几年就拆了,交换条件是苏联也把他们的这些中程核武全部拆了,于是那些飞弹的部署其实是为了要拆除。但是真拆还是假拆呢?所以双方都要有裁军谈判、武器查核的专家,去查核对方是不是真的拆了,是不是真的把飞弹销毁,一定要亲眼看到它整个变成废铁。所以,这方面需要複杂的谈判技巧、查核技术跟彼此的互信。

    台湾目前没有任何人参加过国际间任何的裁军谈判或武器查核,这方面能力完全等于零。然后,台湾也没有任何人在联合国相关的机构工作过,所以对于国际间的维持和平、解除武装的活动,也完全没有任何人有经验,所以对于这种谈判能力跟查核技术,基本上,整个台湾目前是零。可是中国有,因为它是联合国成员,所以在联合国这个裁军总署里,有中国籍的人参与维和活动,对于裁军谈判、武器查核有经验的人员,中国也有,可是台湾没有,这也是一个比较大的问题。

    第三,和平协议签订前后可能会有更多不和平的举动。例如1973年第四次中东战争的时候,打到第17天,埃及第三军团大概七万多人整个被以色列围困,另外几支以色列军队也已经快要进攻到开罗附近。当时联合国给以色列和埃及很大的压力,要双方赶快停火,以色列就决定:「在停火之前我们要多占一点土地,争取更多筹码。」所以对埃及的轰炸更为激烈,而且后来以色列决定切断被围困的七万人的水源,使得埃及军心大乱,很快就同意停火。

    所以,快要谈论和平协议之前,交战方为了要杀对方的价码,一定会更加不和平,让对方觉得说,「赶快跟我签订和平协议是必要的」。譬如1973年,美国跟北越要签和平协议之前,尼克森认为要让北越同意更好的条款,所以美国加紧对北越的轰炸,当时出动了大批B-52战略轰炸机猛烈轰炸北越,大概在一个月的时间里,对北越投下的炸弹超过50万吨,当然北越方面也全力还击。这就是说,要谈和平协议之前,一定要更加痛打对方,这样对方才会有签订的动机跟意愿。

    所以,要让台湾内部反对和平协议的人闭嘴,「不和平」是最重要的。就是说,「你们现在反对和平协议,认为不对等、意见那幺多,那我就不和平给你看看,让你感觉到切肤之痛,对其他问题才会比较没那幺重视」。

    大家也可以发现到,对于目前谈判中的货贸协议、服贸协议,台湾内部有很多意见,所以接下来,中方可能就会强调对台湾经贸的压力,让你觉得不赶快通过的话,会被边缘化,这是一个很严重的问题。

    然后最重要的一点就是「要有破坏和平协议履行的能力」,也就是说,你要保护条约,最重要的是要有「破坏条约」和「报复对方破坏条约」的能力,对方才不敢随便破坏,因为一方如果破坏,会遭另一方报复。这个非常重要。

    譬如以色列跟埃及要签订和平协定,因为以色列在军事上居于优势,埃及当然怕万一以色列攻过来怎幺办?所以和平协定签订之后,美国就开始全面军援埃及,原则上以色列有什幺武器,埃及就有什幺武器;而就武器的性能来讲,以色列跟埃及几乎相同。以色列有F16,埃及也有F16;以色列有自製的战车,美国就军援给埃及M1战车;以色列有阿帕契,埃及也有阿帕契。就是说,让埃及心安,知道以色列若要攻过来撕毁和平协议的话,也没那幺容易。对以色列也是一样。不过以色列当然不是傻瓜,自己研发了很多新式装备,大幅改良既有的装备,这个是美国管不了的。

    可是,台湾有这种能力吗?我想这是一个大家可以思考的问题。中国在签订和平协议之前,可以大幅扩张武力,增加谈判的筹码。台湾可能也大幅扩张武力吗?台湾如果跟中方签订了和平协议,那幺,中方可能说「我们要到台湾查核你的武器配备、军事部署」,台湾小,中国大,查台湾可能一个月查完,查完整个中国要查几年?所以基本上,这是非常不对等的,而且,更不要讲台湾根本没有这方面的人可以去查。

    台湾如何因应和平协议

    基本上,如果不能阻止签订,就有几个概念:

    第一,先釐清法律的定位,然后还要有很强的谈判团队,包括对裁减军备、限制武器、相关限制条件的查证方式,国际相关条件、实践经验,在相关理论上非常了解的人才,这是前提。不是一味地反对和平协议,而是要先準备。如果没有準备,要如何去谈?就像去参加国际棒球比赛却没有训练,甚至是第一次拿球棒,那要怎幺上场比赛?这很困难。

    第二,要了解对方的意图。在国内法的位阶跟效力一定要先行说明,不可加入「约制台湾内部有法律保障的自由」的条款,譬如说「取缔反中言论跟主张」不能成为和平协议的内容、也不能成为中方遵守和平协议的理由。

    第三,涉及台湾法律的修改也要开始进行,首先是修改公投法的相关设定。一件事情要成为公投案,基本上有四个门槛:第一个门槛是提案门槛,第二个门槛是公审会门槛,第三个门槛是投票人数门槛,第四个门槛是同意人数门槛。个人认为公投法要朝一般人观念的相反方向调整,譬如说,将来要公投和平协议,提案人、投票人和同意人数的门槛都应该还要提高,譬如投票的门槛过半不够,或许需要三分之二的人出来投。关于其他的法律,如「两岸人民关係条例」的修正,则更是必须的,甚至还需要把两岸问题国际化、邀请国际组织参与等等。

    以上这些,是我目前可以想出的一些因应,期待有更好的结果。